Официальный портал органов власти Калужской области

ИНФОРМАЦИОННАЯ СПРАВКА об изъятии помещений

ИНФОРМАЦИОННАЯ СПРАВКА
об изъятии помещений, используемых для оказания услуг почтовой связи, акционерного общества «Почта России»

1. Федеральным законом от 29.06.2018 N 171-ФЗ (в ред. от 01.04.2020) "Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности акционерного общества "Почта России" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Федеральный закон № 171-ФЗ) установлены правовые основы деятельности акционерного общества «Почта России» (далее АО «Почта России», Общество, Предприятие), особенности порядка его реорганизации и ликвидации, в том числе формирования имущественной базы.

В статье 20 Федерального закона № 171-ФЗ предусмотрена примерно такая схема формирования имущественной базы АО «Почта России»: инвентаризация имущества, которое использовала почта России; независимо от того, кто являлся собственником данного имущества, оно передается в федеральную собственность (в Законе не говорится о каких-либо компенсациях, выкупе или добровольности) и вносится в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал АО «Почта России».

В части 1 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ, говорится, что в рамках инвентаризации имущества Предприятием просто составляется перечень объектов с указанием их назначения. Этот перечень включает в себя:

1) объекты недвижимого имущества, закрепленные за Предприятием на праве хозяйственного ведения (независимо от того учтены они или нет в Едином государственном реестре недвижимости в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости");

2) объекты недвижимого имущества, предоставленные Предприятию Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по договорам аренды или безвозмездного пользования (при условии отсутствия вещных прав иных лиц на указанные объекты);

3) объекты недвижимого имущества, находящиеся в фактическом пользовании Предприятия;

4) земельные участки, в том числе занятые объектами недвижимого имущества, подлежащими включению в передаточный акт, с учетом положений части 22 статьи 19 настоящего Федерального закона.

В пояснительной записке к проекту данного федерального закона говорится, что необходимость разработки законопроекта обусловлена рядом проблем, связанных с непосредственной деятельностью ФГУП "Почта России", а также неблагоприятным состоянием предприятия, в котором оно находится в настоящее время. В пояснительной записке подчеркивается, что ФГУП "Почта России" выполняет важнейшие государственные и социальные функции в сфере почтовой связи, имеет масштабную сеть отделений почтовой связи (около 42 тыс. отделений). По мнению авторов законопроекта именно этим обусловлен особый порядок приватизации. Это выражается, в частности, в том что решение принимается Правительством РФ на основании специального Федерального закона; предварительная государственная регистрация прав собственности Российской Федерации и права ФГУП "Почта России" на вышеуказанные объекты недвижимого имущества не требуется, если права на такие объекты возникли до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; предусматривается упрощенный порядок, который позволит минимизировать издержки, связанные с оформлением прав на объекты недвижимого имущества, и осуществить передачу имущества в короткие сроки (от года до полутора лет).

В пояснительной записке к проекту Федерального закона № 171-ФЗ говорится, что схожие правовые механизмы приватизации ранее успешно использованы при проведении структурных преобразований федерального железнодорожного транспорта (Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"), при передаче имущественного взноса Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (Федеральный закон от 5 июля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии"), а также при передаче имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации "Ростехнологии" (Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии"). В контексте исследуемых отношений это высказывание не совсем корректно – в упомянутых законах муниципальная собственность нигде не фигурировала, устанавливаемые механизмы касались государственной собственности, причем преимущественного федерального уровня.

Суммируя вышесказанное можно сделать такой вывод: для исправления результатов некачественного управления государственным предприятием предусматривается особый порядок оформления права собственности на имущество, которое находилось не только в государственной, но и муниципальной собственности; предусматривается безвозмездное изъятие имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Согласно Федерального закона № 171-ФЗ до 1 октября 2020 Предприятие проводит мероприятия по подготовке объектов недвижимого имущества к внесению в качестве дополнительного вклада Российской Федерации в уставный капитал Общества (часть 4 статьи 20).

2. Экспресс анализ судебной практики показывает, что в разных субъектах РФ есть большое количество судебных решений, связанных с изъятием помещений из муниципальной собственности в федеральную собственность на основании норм статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ.

В большинстве случаев, исковые требования заявляются АО «Почта России», реже органы прокуратуры, выступающие в защиту интересов Российской Федерации. В подавляющем большинстве случаев в судебном порядке признается федеральная собственность на спорные помещения (для иллюстрации приводится по одному решению арбитражного суда от субъекта РФ, хотя только в Республике Коми уже вынесено несколько десятков решений):

Архангельская область - Решение Арбитражного суда Архангельской области от 04.08.2020 по делу N А05-3535/2020;

Воронежская область - Решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.10.2019 по делу N А14-14508/2019;

Ивановская область - Решение Арбитражного суда Ивановской области от 08.07.2020 по делу N А17-6888/2019;

Кабардино-Балкарская Республика - Решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 25.12.2019 по делу N А20-3123/2019;

Калининградская область - Решение Арбитражного суда Калининградской области от 15.02.2019 по делу N А21-12922/2018;

Краснодарский край - Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.07.2020 по делу N А32-7207/2020;

Ленинградская область - Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.06.2019 по делу N А56-149876/2018;

Мурманская область - Решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.09.2020 по делу N А42-4870/2020;

Республика Карелия - Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 24.11.2020 по делу N А26-6155/2020;

Республика Коми - Решение Арбитражного суда Республики Коми от 11.11.2020 по делу N А29-7065/2020;

Республика Саха (Якутия) - Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 07.12.2020 по делу N А58-7559/2020;

Самарская область - Решение Арбитражного суда Самарской области от 19.06.2020 по делу N А55-34876/2019;

Смоленская область - Решение Арбитражного суда Смоленской области от 17.09.2020 по делу N А62-2688/2020

Ставропольский край - Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.09.2020 по делу N А63-6228/2020;

Тамбовская область – Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 08.12.2020 по делу N А64-5656/2020.

Большинство решений судов выносится в пользу АО «Почта России», но есть и иные. Более того, есть примеры того, что органы местного самоуправления заявляют ходатайства об обращении суда в Конституционный суд РФ с целью проверки конституционности применяемых норм Федерального закона № 171-ФЗ. Пока суды в этом отказывают. Ситуация усугубляется поведением АО «Почта России», которое отказывается оплачивать арендные платежи, в том числе возникшие до вступления в силу Федерального закона № 171-ФЗ, вынуждая органы местного самоуправления взыскивать сумму задолженности в судебном порядке и провоцируя лишнюю напряженность.

3. Анализ норм федерального законодательства, материалов правоприменительной практики позволяет усомниться в самой юридической конструкции, положенной в основу Федерального закона № 171-ФЗ в части формирования имущественной базы АО «Почта России».

Можно приводить нормы Конституции РФ, предусматривающие равенство всех форм собственности (статья 8), запрет на принудительное отчуждение имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения (статья 35), компенсацию расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций (статья 133). Можно приводить и нормы гражданского законодательства, которые основаны на принципах добровольности и возмездности.

Подобный механизм безвозмездного перераспределения собственности между разными уровнями публичной власти есть в статье 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – федеральный закон № 122-ФЗ). Однако его нормы многократно были предметом проверки Конституционного суда РФ, который достаточно четко сформулировал позицию о необходимости получения волеизъявления органов местного самоуправления на такую передачу (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П; Определения Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 N 542-О и от 04.12.2007 N 828-О-П).

Гражданское законодательство довольно последовательно предусматривает механизм изъятия имущества для государственных нужд на условиях возмездности. Конфискация (то есть принудительное изъятие) предусмотрена за правонарушение, т.е. виновное противоправное деяние.

Юридическая конструкция, положенная в основу Федерального закона № 171-ФЗ вступает в определенное противоречие не только с нормами гражданского законодательства и позициями Конституционного Суда РФ, но и законодательством о местном самоуправлении. Так, согласно части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) распоряжение муниципальной собственностью является исключительным полномочием представительных органов муниципальных образований (например, депутаты ряда муниципальных образований Алтайского края отказываются принимать решения о безвозмездной передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную).

Более того, Конституционный суд РФ довольно последовательно формулирует позицию и о недопустимости скрытых полномочий, когда органы местного самоуправления оказываются в условиях необходимости выполнения государственных функций за счет средств местного бюджета. В статье 20 Федерального закона № 171-ФЗ прямо говорится, что изымаемая собственность будет использоваться в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал АО «Почта России», т.е. для государственных нужд. Конституционный суд РФ неоднократно указывал на то, что в подобных ситуациях необходимо применять нормы статей 19-20 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие обязательное соразмерное финансирование.

Таким образом, конструкция, положенная в основу Федерального закона № 171-ФЗ, выглядит как несправедливая, неконституционная; складывается впечатление, что государство в очередной раз пытается решить собственные проблемы за счет местных бюджетов, ничего не давая взамен - у муниципальных образований просто отбирают их собственность, не предлагая никаких компенсаций. Это все усугубляется общим фоном, когда качество почтовых услуг является плохим, АО «Почта России» не идет на взаимодействие с органами местного самоуправления (Кемеровская область), не оплачивает задолженность по договорам аренды (Тамбовская область), почтовые отделения в сельской местности закрываются, несмотря на обращения органов местного самоуправления (Алтайский, Краснодарский края; Смоленская, Тульская области и др.).

Органы местного самоуправления понимают важную государственную и социальную функцию почтовых отделений, особенно в сельской местности, предпринимают определенные усилия по оказанию возможного содействия, выступая в защиту общественных интересов своих жителей - размещают информацию об услугах Почты России на своих сайтах (Краснодарский край), оказывают практическую помощь в подборе кадров (Курская область), оказывают помощь в оплате коммунальных услуг (Смоленская область).

4. В декабре 2020 года Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления был проведен экспресс-опрос органов местного самоуправления через представляющих их интересы ассоциации Советы муниципальных образований субъектов РФ. Было получено более 30 ответов из регионов, представляющих все федеральные округа. В ответах с одной стороны констатировалось низкое качество услуг, оказываемых АО «Почта России», низкие заработные платы почтовых работников и плохое состояние помещений, используемых предприятием.

Анализ ответов, полученных от Советов муниципальных образований субъектов РФ, показывает, что на местах ситуация с помещениями, фактически используемыми для предоставления услуг почтовой связи, существенно различается. Есть примеры того, что помещения под почтовые отделения были предоставлены еще в советское время, но есть и примеры того, что помещения предоставлялись лет 10-15 назад на основании совершенно иного законодательства по договорам возмездной или безвозмездной аренды. Есть примеры того, что почтовые отделения располагаются в помещениях, оформленных в муниципальной собственности, в том числе в зданиях местных администраций или использует одну из комнат квартиры. Состояние помещений также существенно различается.

Конструкция, предлагаемая в Федеральном законе № 171-ФЗ, подобные нюансы не учитывает.

Необходима синхронизация норм статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ и норм Федерального закона № 122-ФЗ, учет фактических особенностей. Передача имущества, находящегося в муниципальной собственности, в федеральную собственность должна осуществлять с соблюдением принципов добровольности и возмездной.

Советы муниципальных образований дополнительно предлагают и такие механизмы:

- если в небольших населенных пунктах под почту предоставлялись помещения, расположенные в жилых домах - бывших квартирах, реконструированных под нежилые помещения, то в случае закрытия почты, помещения бывшей квартиры возвращаются муниципалитету (Ленинградская область);

- если помещение, используемое для предоставления почтовых услуг, передается в федеральную собственность, то должно быть законодательно гарантировано его целевое назначение (Свердловская, Ярославская области);

- дополнительную защиту прав муниципальных образований как добросовестных приобретатели имущества, находящегося в муниципальной собственности (Ульяновская область).

Изъятие в одностороннем порядке имущества, находящегося в муниципальной собственности для муниципальных образований, означает не только утрату муниципальной собственности и доходов от ее использования, но и несение дополнительных расходов в виде подготовке необходимой документации.